Matriz de riscos não é planilha: é tese

A matriz de riscos é o anexo que ninguém abre. Em quase toda licitação, ela aparece como tabela padronizada copiada do edital anterior, com linhas genéricas (risco de inflação, risco de fato do príncipe, risco de força maior) e alocações automáticas (administração, contratado, ambos). É raro o parecer que comenta a matriz. É raríssimo o parecer que a discute como argumento.

Esse desinteresse tem custo. A matriz de riscos é, na prática, a peça mais importante para sustentar uma decisão contratual quando o contrato encontra problemas de execução. É o que diz quem assumiu o quê, em que circunstância, e com que consequência.

O erro comum

A matriz é tratada como check-list de conformidade. Existe porque a Lei 14.133 manda existir. Preenche-se com modelos genéricos para que o processo ande. Quando vem o problema (atraso de obra, oscilação de preço de insumo, evento que afeta o cronograma), o contratado argumenta que aquilo era risco da administração. A administração argumenta que era risco do contratado. A matriz, lida com cuidado, geralmente não responde nenhuma das duas perguntas, porque foi escrita sem pensar nos casos concretos do contrato em questão.

O resultado é um contencioso por reequilíbrio econômico-financeiro que poderia ter sido evitado por duas horas a mais de trabalho na fase de elaboração da matriz.

O que ela deveria ser

A matriz de riscos deveria ser uma tese sobre alocação. Tese tem sujeito, predicado, e razão.

Sujeito: o evento de risco específico, descrito de forma que dispense interpretação. Não “risco de oscilação de preço”, mas “risco de variação superior a 8% no preço do insumo X durante o período Y”.

Predicado: quem assume. Administração, contratado, ou compartilhamento (com proporção declarada).

Razão: por que essa alocação faz sentido. Porque o contratado está em melhor posição para mitigar (ele compra o insumo). Porque a administração está em melhor posição para absorver (ela tem orçamento agregado). Porque o evento é externo a ambas as partes (compartilhamento por equidade).

A matriz que tem esses três elementos por linha é uma tese. A matriz que tem só sujeito e predicado é um check-list.

A matriz de riscos sem coluna de razão é uma planilha. A matriz com coluna de razão é uma tese. A diferença, no contencioso, é total.

Os quatro elementos de uma matriz que sustenta argumento

Uma matriz que sobrevive ao escrutínio do contencioso tem quatro características.

1. Granularidade adequada

Riscos genéricos demais não orientam decisão. Riscos específicos demais inflacionam a matriz e ninguém lê. O ponto justo é: cada risco descrito com nível de detalhe suficiente para ser identificável quando ocorrer, mas não tão específico que a lista se torne inabordável.

Para um contrato de obra, isso significa cerca de 12 a 20 linhas. Para um contrato de serviço continuado, 8 a 15. Mais do que isso, o contratado provavelmente não vai ler. Menos do que isso, a matriz não cobre os casos que realmente importam.

2. Alocação justificada

Cada linha tem coluna de razão. Não precisa ser texto longo: três frases bastam. Mas precisam estar lá. “Atribuído ao contratado porque é parte da operação cotidiana sob seu controle.” “Atribuído à administração porque a alteração depende de ato regulatório federal fora do alcance do contratado.” “Compartilhado porque o evento é externo a ambas as partes; partilha proporcional ao impacto.”

3. Conexão com o equilíbrio econômico-financeiro

A matriz precisa dialogar com o capítulo do contrato sobre reequilíbrio. Para cada risco alocado ao contratado, o contrato deve ser claro sobre quando esse risco gera direito a aditivo (em geral, quando ele excede um limite previamente definido). Para cada risco alocado à administração, idem.

Sem essa conexão, a matriz fica abstrata e o reequilíbrio fica imprevisível. Com essa conexão, ambos os lados sabem com antecedência o que esperar.

4. Atualização durante o contrato

A matriz não é peça morta. Quando o contrato sofre aditivo, alteração de escopo, ou prorrogação significativa, a matriz deve ser revista. Riscos que eram remotos podem ter se tornado prováveis. Riscos novos podem ter aparecido. A matriz que envelhece sem revisão perde força argumentativa.

Reequilíbrio econômico-financeiro

Mecanismo que restabelece a equação econômica original do contrato quando um evento previsto ou imprevisto altera materialmente os custos ou as condições de execução. Na Lei 14.133/2021, o reequilíbrio é um direito de ambas as partes, com conexão direta à matriz de riscos: o que estava alocado é que define o limite do reequilíbrio.

Casos em que a matriz blinda a contratação

A matriz bem feita blinda a contratação em três tipos de situação.

Quando o contratado pede aditivo por evento alocado a ele na matriz: a administração tem fundamento direto para indeferir. “O risco de variação de preço de insumo X dentro da faixa de 8% foi alocado ao contratado conforme matriz de riscos, anexo Y, item Z. Pedido indeferido.”

Quando o contratado argumenta força maior por evento previsto na matriz: a administração demonstra que o evento estava previsto, com alocação clara, e que portanto não se enquadra como força maior excludente.

Quando há contencioso e a matriz é juntada como prova: o juiz tem documento técnico que mostra que as partes estabeleceram, antes da execução, quem assumia o quê. Isso desloca o ônus da prova.

Casos em que a matriz expõe

Quando a matriz é mal feita, ela faz o oposto: expõe a administração.

Matriz com riscos relevantes não previstos: o contratado pode argumentar que o silêncio significa transferência implícita à administração. Em contencioso, esse argumento ganha força.

Matriz com alocações excessivas ao contratado, sem limite ou critério: pode ser caracterizada como cláusula leonina, abrindo discussão de equilíbrio contratual.

Matriz copiada de outro contrato sem adaptação: o contratado pode demonstrar que a matriz não reflete os riscos reais do contrato em questão, esvaziando seu valor probatório.

Conexão com o equilíbrio econômico-financeiro

A Lei 14.133/2021 reforçou o papel da matriz de riscos como instrumento de previsibilidade da equação econômica. O contrato bem desenhado tem três peças que conversam: a matriz de riscos (que diz quem assume o quê), a cláusula de reequilíbrio (que diz quando o assumido vira direito a aditivo), e a cláusula de fiscalização (que diz como se verifica que o evento ocorreu).

Quando essas três peças estão alinhadas, o contrato tem alta previsibilidade. Quando não estão, qualquer evento gera contencioso.

Fechamento

A matriz de riscos não é planilha. É a tese da contratação sobre quem assume o quê e por quê. Bem escrita, blinda. Mal escrita, expõe.

Para o procurador municipal, isso tem três consequências práticas.

Primeira: o parecer jurídico deveria comentar a matriz, não passar por ela. Comentar significa verificar se cada linha tem coluna de razão, se as alocações são consistentes com a operação, e se a matriz dialoga com o capítulo de reequilíbrio.

Segunda: a matriz deveria ser construída a partir do termo de referência específico, não copiada de modelo. Duas horas de trabalho na fase de elaboração economizam dezenas de horas no contencioso.

Terceira: a matriz é peça viva. Aditivos, prorrogações, alterações de escopo: todos exigem revisão da matriz. A matriz que envelhece sem revisão perde força quando mais precisa dela.

A matriz não é anexo. É argumento. Bem escrita, é o argumento mais forte que a administração tem quando o contrato encontra problema. Vale escrevê-la com o mesmo cuidado com que se escreve uma cláusula contratual relevante. Porque é exatamente isso que ela é.